公款吃喝的N种调查方式(南都周刊 2008-7-25)

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公款吃喝的N种调查方式
2008-7-25 10:22:12 来源: 南都周刊 浏览量: 1676 【  3条】
中国每年的公款吃喝要多少钱呢?有人说达到三千亿元,有人说更多。这笔钱除了可以建几十万所希望小学造福下一代,还可以再买艘航空母舰去公海遛弯。国务院机关事务管理局副局长寻寰中上个月在答网友问的时候说,这个数字显然夸张了,是不准确的。可是当网民问,那到底是多少呢?寻局长没有给出答案。不仅公款吃喝没有答案,公车开销,公款差费一样没有答案。这种态度引发了公众热烈的讨论。到底是政府缺乏这种数字管理的意识?还是确实调查有困难呢?假设国家把这个调查拿来招标,会不会有组织来竞标呢?会不会调查出一个结果呢?其实,真要有这么一个招标。跃跃欲试者很多。社会学者、调查公司和体制内的调研机构对公款吃喝的调查兴趣是很大的。
南都周刊编辑/林斌 策划:郭宇宽 操作:郭冬至 林斌 插图:李峰

关于公款吃喝调查招标公告
公款吃喝是我国长期以来难以根治的顽疾,有网友甚至认为每年公款吃喝总数够建几十万所希望小学,还可以顺带买艘航空母舰去公海遛弯。为了弄清我们官员的胃口一年可以容下多少希望小学和多少航空母舰。经请示广大人民同意,决定采取招标办法进行发包。
各体制内单位机构以及私营企业或个人均可竞标。要求经费控制在十所希望小学以内,结论必须赶在下次有网民再问这个问题之前。有意者请发投标书到《南都周刊》,并可以继续说明调查公款吃喝的意义何在。总之,理由越多者越有优势;能开发商机者,更有优势;自带水杯,不让本部门花一分钱者,更能优先再优先。投标书截止时间2008年7月24日。
公款吃喝调查办
2008年6月19日
(本公告纯属虚拟,如有雷同,谢天谢地)
数字管理的前世今生
南都周刊记者 郭宇宽

数字化管理可以让各种公务消费无处遁形。
当很多学者对黄仁宇先生优雅详细地描述历史细节赞叹不已时,却对其理论结论“古代中国的衰落在于缺乏数字化管理”,往往不以为然。中国问题如此复杂,怎么能概括出一个“缺乏数字化管理”呢。
除了受韦伯现代理性的影响,我想这也许与仁宇先生早年的军旅生涯有关。当他在《赫逊河畔谈中国历史》中描述宋朝军队管理的混乱“因为上层的压力,以少报多乃是一般现象。同样的情形,军队各单位也虚报人数以便获得更多的粮饷,他们明知道发下来的时候还是要打折扣,因此也不得不虚报。这一单位如此,另一单位也一样,否则只好吃亏。本千年的初叶,宋军总数即超过百万,朝廷屡次派员查“冗兵”,却都没有明显的效果。”当年担任东北保安司令长官司令部少校参谋的经历一定会浮现在眼前。一个连自己有多少兵都搞不清楚,更算不清兵饷都花在哪里的朝廷是无法实现有效管理的。更经典的例子就是也曾风光一时的“三不知将军”张宗昌,哪三不知呢?不知道自己有多少枪,不知道自己有多少钱,不知道自己有多少姨太太,他的结局当然是可想而知的。
小家大国都要算账
从这个意义上讲一个国家,一个企业,一个家庭,要做到管理上井井有条,确实从很大程度上都是一个会计学问题。从小往大讲,一个家庭都得有个记账本,越是钟鸣鼎食之家,越是马虎不得,就像红楼梦里有一回,谈到大观园开源节流的问题,薛宝钗说:“我替你们算出来了,有限的几宗事:不过是头油,胭粉,香,纸,每一位姑娘几个丫头,都是有定例的,再者,各处笤帚,撮簸,掸子并大小禽鸟,鹿,兔吃的粮食,不过这几样,都是他们包了去,不用账房去领钱.你算算,就省下多少来?”平儿笑道:“这几宗虽小,一年通共算了,也省得下四百两银子。”
一个企业更是这样,管理会计的目标就是要以企业现在和未来的资金运动为对象,以提高经济效益为目的,为企业内部管理者提供经营管理决策的科学依据。有时候一个企业生产地很热闹,突然发现自己越生产越亏损,就像我曾经采访过的飞跃缝纫机,邱继宝被前朱总理赞为国宝,把缝纫机做成了世界品牌,这样一个轰轰烈烈的企业,摊子就铺得非常大,在市场环境好的时候显不出问题,外部环境一有变化,问题就暴露出来,等发现资金链吃紧常常已经晚了,临时抱佛脚陷入高利贷的泥潭。从宏观上你可以怪大环境的问题,但是像飞跃这样一个有这么好的附加值优势的品牌企业能办不下去,一定是平时的企业会计系统出了问题,账面收入和支出不能体现企业运行的真实消耗。
而一个国家如果算不清楚账,遭到教训是迟早的事情,1949年之后的中国政府最初并没有意识到算账的严肃性,这也许是一种延续的习惯。电视剧《亮剑》中有一个细节让人难忘,独立团团长李云龙决定打县城,召集分散的队伍才突然发现“怎么冒出这么多人啊”。在马上打天下的“野蛮生长”中,算账似乎并不重要,也无暇算账。建国初期我们从苏联移植过来的集中型统计体制,强调业务工作的垂直领导和管理制度的集中统一,今天看来这套统计体系也是非常粗糙的。但即使这样,在高涨的浪漫主义激情面前,这套统计体系也显得过于专业和精致了。
半天干活半天休闲的起源
当共和国的领导人志得意满的时候,为了推动统计工作的大跃进,毛泽东在1958年3月的成都会议上严厉批评“墨守成规”的统计工作,指责从苏联“照搬”的统计制度压抑了干部群众的热情和积极性。压力下时为统计局长的薛暮桥4月初在国家统计局机关大会上作了反教条主义的报告,掀起了批判教条主义的高潮。为了“猛烧教条主义、彻底解放思想”,国家统计局于4月16日-23日又召开了五次反教条主义的大会。国家统计局及地方各级统计局还张贴出许多大字报,狠批“僵死”的规章制度。到了4月29日《人民日报》发表了题为《统计工作的两种做法》的社论,提出三点要求:(1)把统计工作同党的中心工作结合起来,同群众的生产高潮结合起来;(2)抓住政治思想领导,讲方针、方向,不讲或少讲具体方法;(3)依靠地方,依靠群众。6月份在河北召开全国统计局长会议,从一个报告题目就可以看出那时的气氛“反右倾、鼓干劲、为加强统计工作的党性而努力!”于是全国上下一场“放卫星”的运动开始了。
这样中国的历史上第一次,有一国之首为粮食太多而忧虑。1958年8月4日,毛泽东视察河北徐水县。徐水县提出全县产粮食12亿斤,毛主席说:“你们全县31万多人口,怎么吃得完那么多粮食呢?农业社员自己多吃嘛,一天吃5斤也行!粮食多了,以后就少种一些,一天做半天活儿,另外半天搞文化,学科学,办文化娱乐,办大学中学。”
接下来高指标、高估产带来了高征购。1958年12月10日发表的八届六中全会公报宣布:今年粮食产量将达到7500亿斤左右。中央认为粮食问题“已经基本解决”。以此为基础,1958年的粮食征购量定为1175亿斤,比1957年的征购粮960亿斤增长了22.3%。1959年农村开始推行农田“三三制”原则,“三分之一种植,三分之一绿化,三分之一休闲”。再加上“放开肚皮吃粮”,就爆发了“三年自然灾难”。这个教训的结果是整个国家统计局不管用了,国家领导人的决策回到了最原始的状态。根据卫士李银桥回忆,1962年毛泽东要求他:“以后你每年回家乡一次,了解下边的情况,给我写汇报材料。”
“数字管理”的失误,给国家决策造成的损失,在大跃进和“文革十年”可谓到了登峰造极的地步。现在还有不少新左派学者并不承认这些,在一次会议上我曾遇到一个印度教授拿出从1949年到1978年的一组数据证明,论证从大跃进到“文化大革命”,为中国今天的起飞打下了经济基础,大饥荒是一些修正主义分子为了攻击伟大领袖毛主席编造出来的谎言。他自豪地告诉我那是根据中国官方的统计资料得出的科学结论。我只好说谁要是相信那个年代的中国“官方统计资料”就是实在不可理喻了。
浮夸低调都不靠谱
今天中国的历史早已翻过了这一页,从改革开放起,统计工作逐步走向了正轨,在八十年代全国各地的统计局相继成立了专业的“城调队”、“农调队”、“企调队”。消费指数、能耗指数、就业率这些专业调查结果成为科学决策的重要依据,每个季度的CPI可以牵动亿万人心。调查技术的严谨性更是和当年不可同日而语,今天比如农调队调查农村居民收入,就非常仔细,包括,工资性收入、家庭经营总收入、财产性收入、转移性收入、实物总收入等。一位农调队的友人告诉我,统计农民收入“连上山砍了柴,老母鸡下了蛋,都要折算在内。”今天中国老百姓的收入和消费都被摸得一清二楚。
但依然遗憾的是,占中国经济总量很大分量的政府和官员的收入和消费却还是一笔糊涂账。今年6月19日,国务院机关事务管理局副局长寻寰中在中国政府网与网民在线交流时提到:“社会上的说法说每年各级党政机关公款吃喝就要消耗掉三千亿,而实际上我们进行研究后认为这个数据是有一定夸大性的,是不准确的。”同时他也承认“开支确实不小”,但是网民不依不饶追问“那究竟是多少?”还有公车开销,公款差旅,这些是寻局长无法回答的。而按照今年5月1日正式实施的《政府信息公开条例》规定,预算、决算报告和财政收支数字,以及各类专项资金的管理和使用情况,都属于县以上各级政府重点公开的范围。唯一的解释是中国政府系统的消费究竟有多少,包括国务院在内的也搞不清楚。假如未来仁宇先生再世,再来写一个《某某河畔谈中国历史》,这一定会是有趣的一笔。
朴素的智慧告诉我们“吃不穷,花不穷,计算不到就受穷”,当油价高涨,出口萎缩,中国经济面临最严峻的挑战时,每个家庭一定程度上都要面临一段勒紧裤腰带的日子,搞清楚我们这个有数万亿计财政收入的国家的家底儿和开销就显得更加重要。政府消费指数从各方面讲重要性都不亚于居民消费指数,这也是为了政府财政预算调整的最重要依据,也许我们在调查城市居民的“城调队”、农村居民的“农调队”和企业的“企调队”之外还缺少一只专门调查政府和官员的“政调队”。
历史的反讽是,当年因为“浮夸”,让老百姓对增产数字画饼充饥;今天因为“低调”,官员们真实的吃喝却被遗忘。弥补这个国家“数字管理”的死角,是迫在眉睫的事情了。
国家信息中心专家委员会委员,国家信息中心发展研究部战略规划处处长高辉清博士是一位体制内,却经常有跳跃性的思考研究一些超越体制色彩的问题的经济学者。2006年,在一些媒体和网站上发布了高辉清作为第一项目负责人“新双轨制下的政府灰色收入评估”课题,轰动一时。对于当年那个颇有惊世效应的课题,高辉清告诉记者,作为发改委属下的国家信息中心工作人员,研究一些统计局所忽略,但又是关乎国家决策的重要问题,就是他的本职工作。虽然公款吃喝调查很困难,但是精确到1000亿的数量级是没有任何问题的,如果经费充足再严格一些到百亿是可以做到的。

官方数字和实际调查结合起来,把一批样本结合起来综合分析,就可以得出一个矫正系数。
国家信息中心发展研究部战略规划处处长高辉清
经费充足可调查到百亿元数量级
南都周刊记者 郭冬至
调查意义:要搞清楚中国公务消费非常难,最难的是如何界定公务员消费,政府部门的宴请当然是公务消费,外出考察顺带吃喝旅游大概也算公务消费,还有一些灰色的消费,这些能不能算公务消费,口径很难统一,大概更难统计一些。
不过这样的统计当然是肯定可以搞的,不过要非常准确很难,从科学的角度讲,有个测不准原理嘛,这么大一个国家情况当然也复杂,不过我想做一个调查搞清楚公务员消费,精确到1000亿的数量级是没有任何问题的,如果经费充足再严格一些到百亿是可以做到的。不管多么困难,这样的调查还是太值得了,和至少几千亿数量级花得糊里糊涂的钱来比,花这点儿钱把账算清楚太必要了。一个国家一定要做到心中有数,才能实现有效的管理,连花了多少钱都一笔糊涂账是不行的。
调查方法:这个课题要我来设计的话,觉得有两个要点是课题成功的关键,第一,就是要选择一个科学的布点。这是非常重要的,要找到科学的样本群体,我想至少要在地域上有一个代表性的布点,大概要有十几个省吧,而且要在至少到县一级,有些地方的县一级完全是吃饭财政,他们在公务员消费上是比较典型的,要有富裕地区的县,也有贫困县;再有一个就是行业的布点,比如一个税务局,工商局,烟草专卖局和一个清水衙门就很不一样,在样本选取上都要照顾到。第二,要找一个参照基点。比如招待费还有公车花费,国务院还有各级政府内部都是掌握一个数据的,当然那个数据肯定很不准确,不过还是有参考价值的。
接下来就把参考的官方数字和你的实际调查结合起来,把一批样本结合起来,比如一个县官说其一年的招待费是100万,你通过实际调查发现是300万,积累了这样一批样本以后,综合分析,平均一下,你就可以得出一个矫正系数。这样全国的公款吃喝有多少,公车消费有多少就可以以此类推了。
当然,软成本要花很多钱,主要是突破调查对象,让别人对你信任,这个是成本比较大的,你跑过去找一个官员问,你一年要公款吃喝多少,人家会告诉你么?肯定给你吓一跳。所以我们要获取大家的信任是最主要的,我估计要动用很多社会资源,大概也要请客吃饭。我们上次调查政府灰色收入,就动用了很多关系,把亲戚熟人都动用了,这样才好不容易找了200家作为调查对象,要通过他信任的关系推荐,反复解释,我们只是做社会科学研究,对他个人信息绝对保密,不会对他个人造成任何不好的影响。
调查过程会有人也不愿意说真话。我们上次的调查也有不准确的,有一些人即使这样还是欲说还休,遮遮掩掩,这样的人我们会从样本库中剔除,最后还要再准备一定的误差系数。
所需费用:穷有穷的做法,富有富的做法,只花了二十多万元,当然精确到千亿数量级还是可以做到的。如果让我比较严谨地带领团队做一个课题,我当然很愿意,我可以报出来的预算是200万-300万,给我们有一个季度左右的时间做调查就差不多可以拿出成果了,可以比较全面科学地把握中国官员公务消费的状况,结论会是比较准确的。
备注:假如国务院能委托我们做这样一个课题,我会非常高兴,而且我们的身份是比较适合做这样一个课题的,我们是发改委下面的机构,有优势去做调查,比较能够获得信任,得到真实的数据,既不是民间的,企业的,去找人家,人家会爱理不理,你算老几啊,我们即是政府体系里面的部门,同时又是比较边缘和超然的部门,谁都知道我们是清水衙门,要是中纪委去调查,除非双轨,恐怕人家也不敢随便说,大家对我们就不会有很多顾虑。
零点调查公司董事长袁岳
调查官员消费蕴含重大商机
南都周刊记者 郭冬至

官员是中国非常强势的消费群体,搞清楚他们的消费需求和习惯,当然商业价值非常高。
零点调查公司是一家每年上亿营业额的商业调查公司,袁岳先生作为其创办人,也是中国调查统计行业的领军人物,本着在商言商的作风,他认为对中国的官员消费的研究是有巨大商业价值的课题,谈得兴致极高,并很遗憾目前没有企业来聘请他们搞这方面的调查。
调查意义:谁都知道中国的官员消费是一个巨大的数字,对整个商品市场乃至国家经济都有影响,把它搞清楚些,即使从商业上讲也是很有价值的。官员是中国非常强势的消费群体,搞清楚他们的消费需求和习惯,对于市场来说会影响到他们的战略,当然商业价值非常高。我们目前主要客户都是房地产和汽车这样一些大型企业,消费者的倾向对他们企业决策非常重要,他们就知道该什么什么样的产品,打什么样的广告。
调查方法:要让官员说真话,太难了。以我们的经验搞调查有两条规律。
一是越是调查越敏感的问题,难度就越大。你调查一个人对手机的偏好,他没什么需要瞒着你的,调查就简单。你要调查官员消费,比如说一个开发商请官员吃饭,洗脚,这些消费他能告诉你么。
在一个越是强势的富裕的群体,调查难度越大,你调查一个农民工怎么消费,他马上全都告诉你,你调查一个官员或者老板,很多情况下,他们会有藏富的心理,怕说出来别人嫉妒,不愿意露底。所以调查官员消费是非常难的,如果要全面精确地统计中国官员公款消费,是一个非常大的课题,而且大概要动用侦察手段,我们这种民间企业是很难做的。
如果只要大致估算就比较容易。全国找3500人规模这样的一个样本群体,这样就成果比较全面。调查得非常有技巧,而且宜粗不宜细,要启发他们,让他们愿意说,不能让他们感到有威胁感。比如你可以问他们,平时喜欢喝点什么啊?五粮液。哎呀好有品位。为什么喜欢五粮液啊?你是自己喜欢自己选酒,还是朋友去挑啊或者单位招待啊?你不能直接问,你是用自己的工资买,还是公款消费啊?那样人家就紧张了。在这种比较松弛的状态下,可以挖到比较真实的情况。
所需费用:如果精确调查估计至少要20个亿。如果只是估算,按标准,大概要180万到200万这样一个费用,可以把中国官员群体的消费习惯搞得比较清楚,顺便也可以把官员消费规模做一个评估。
备注:至于为什么中国的企业不请我们来做这样的研究。这是官员的消费特点决定的,比如公款吃喝,都是一些比较高档的餐饮场所,那些不是大众消费的地方,这样的酒楼把周围政府部门关系搞好就行了,不需要也没有实力花上百万搞个研究。而针对大众消费的麦当劳这样的企业,愿意做研究调查,但又不是官员们请客吃饭的地方。
汽车企业是愿意做调查的,可是他们在公务用车上只要搞定政府采购部门就行了,也用不着做一个深入的调查。
高档烟酒消费是官员消费的很大一块,这些企业也很有钱,按理来说他们调查清楚官员的消费习惯对他们很有好处。可问题是中国的烟酒企业,基本上都是大型国有企业,他们意识不到搞调查研究的必要。有一些外国烟酒企业作调查研究很普遍,但他们会对市场上的所有消费者搞调查,他们一般不会专门针对一个官员群体去搞调查,他们可以专门调查高收入群体,但不能专门挑出官员来搞,那样有推动腐败的嫌疑,他们会觉得那是特别违背商业道德的事情。
上海大学社会学系教授张文宏
调查公款吃喝可判断权力结构
特约记者 张修枫 南都周刊记者 郭冬至

张文宏教授,任教于上海大学社会学系、博士生导师,香港中文大学哲学博士,先后在天津社会科学院、南开大学、美国加州大学和香港科技大学等院校从事社会网络分析、社会资本与社会分层等方向的研究和教学工作。在公款消费中张文宏教授对公款吃喝有特别的兴趣,在张教授看来,理解饭局是理解中国文化的一把钥匙,而研究公款吃喝,是研究中国当代文化和社会权力结构的重大课题。
调查意义:首先,“公款吃喝”与其他的公款浪费或国有资源流失问题一样,与转型时期的社会分层与社会流动研究密切相关。在社会转型的过程中,哪些人通过对公共资源的消费而提升了自己的经济地位和社会地位?哪些人由于没有参与公共资源消费的机会或机会较少,而影响了其地位的上升?公共资源消费与行政权力的关系是什么?这些都是很有意义的研究课题,对于公款吃喝的社会学研究可以提供一个新的视角和切入点。
其次,宴请作为中国人特有的社交方式,可以成为社会资本研究的重要内容。前面提到,边燕杰教授在中国的经验研究中已经开始运用“饭局网络”作为一个重要的测量指标。同样的,我们也可以将公款吃喝放置在政府组织运行或者个人社会流动的学术话题中,通过“宴请网络”的测量,不仅为了要估算公款吃喝的消费数量,还要了解饭局网络的构成,例如一般都是谁来组织?作为人际关系润滑剂的宴请网络,是如何发挥作用的?并且做一些不同变量之间的比较分析,以揭示这类网络中不同因素的相关关系和作用。这样的研究就有助于解释市场转型过程中的社会资本的积累过程。
当然,这样一个现实问题的研究,不仅可以为有关部门的应用实践提供决策依据,还能够体现学者的独立价值和监督作用。无论是面对正式公布的数据信息,或是民间舆论的各种议论,学者都应具备理性的批判能力,以专业的方法来获得科学的结论。
调查方法:如果专门来进行调查的话,应该还是能够得到一些数据的,当然,如何通过统计调查来获得有效可信的数据,是需要认真科学设计的。
从定量研究的经验来看,统计的指标一定要细分,不能是笼统的接待费用一个问题,而要具体到不同部门或二级单位的费用,或者一个单位负责接待工作的办公室每年的费用是多少,用于内部接待和外部接待的分别是多少。不过,我们在研究中使用单位问卷的方式会比较敏感,所以问题的设计可以婉转一些,例如接待费用占据所有开支成本的百分比,其中公款吃喝的比例又是多少,再通过其它的财务预算或报告进行推论。但是,由单位自己来填写的问卷,肯定还是会有所保留,所以通过调查得出的数字有可能会低于实际的消费数目。
因此,我建议采用社会学最常见的个人问卷调查的形式,用抽样统计的方法来推算公款吃喝的总数。当然,这个问题对于国人而言是一个敏感的话题,在实际研究设计中如何减少被调查者的疑虑,是一个难题。
这样的问卷设计不必直接问被访者本人的公款吃喝的花费,那样会吓人家一跳,而是询问其参加公款宴请的次数或频率,并让其预估所参加宴请的平均花费额度,这样他们会放松一些。首先运用国家统计局的职业分类和单位分类的标准,将个人和单位分为不同的层级;其次,将所属单位的业务性质、规模和行政级别等因素作为加权处理的系数,从个人的调查数据中倒过来推算公款吃喝的消费。这样的提问方式比较婉转,一般可被访者能够接受,而如果推论模型设计合理的话,运用科学的抽样原理和合适的统计工具,有可能估算出全国公款吃喝的总额。
此外,从学术研究的角度,可以从个人和组织两个层面来研究“公款吃喝”问题。从个人层面的研究而言,在问卷调查中了解“饭局网络”的构成模式和消费规模。比如,我们可以问被访者个人过去3个月发起(做东)和参加过哪些饭局?其中哪些是公款买单的?每次公款买单的消费额是多少?参加宴请的是哪些人?与饭局召集人是什么关系?饭局发挥了什么样的社会作用?个人层面的调查可以在春节以后进行,因为春节是公款吃喝最集中的时段。可以采取随机抽样的方式选择被访户,然后请合格的被访者记录1年或过去3个月的吃喝消费情况,以此数据可以对全国(至少是城市居民)的情况做出测算。在组织层面上,可以按照中国各位组织的分布,抽取一定比例的机关、事业单位、(不同所有制类别的企业)进行调查。请各单位的办公室(或接待部门)负责人填写过去1年或3个月的迎来送往的公款招待、接待费用。
备注:这种课题主持调查的单位最好是独立的学术研究机构或市场研究机构,这样可以保证调查的公正性和客观性。为了调查的顺利实施,可以借用相关政府部门的行政推动力量,但是调查必须由调查机构独立执行。
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