尹宣:凭吊美国第一次总统竞选(南方周末 2008-2-28)

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凭吊美国第一次总统竞选
尹宣
南方周末    2008-02-28 16:06:25
■美国宪政史话
□尹宣(武汉)
制宪代表们幻想:有一个人,像华盛顿那样,不用自我报名,也不用推荐,凭着战功、声望和人格,静待选民把选票堆到他身上。可是,美国历史上只出现了一个华盛顿,两次全票当选。此后,再也没有一个人获得如此殊荣。杰斐逊打破了这个格局。他的表现说明:需要有人出来竞选总统,为此,要拉帮结派,组织政党,要自我夸耀,诋毁对方。被动的总统选举,从此变为主动的总统竞选
终身制和世袭制,今日看来乖戾过时,在古代,显然是早期人类政治智慧的结晶之一,保证政权过渡平稳,社会和经济代价最小。君不见,有几个开国帝王,打下江山之后,愿意自动让位?一个个不都是“老而不死是为贼”,直到昏聩,依然恋栈?退一步说,即使开国帝王之中出了一个贤者,愿意让位,若不实行世袭制,让他的后人继位,又让谁继位呢?历史见证:为了王位,皇家子弟,人性泯灭,弑父杀兄,穷追死党,或宫廷政变,斩草除根,政权改姓;人头滚滚,累见不鲜。然而,宫廷政变,依然是一种节省社会资源和经济资源的办法,否则,整个国家,或被拖进一次或数次内战,或陷入浩劫,生产荒芜,生灵涂炭,直到用内战产生一名新的帝王。
威尔逊说,制宪会议召开之前,环顾世界,只有两种比较节省的模式。一是波兰式。国王驾崩后,各路王子,带一定数量的亲兵,到指定地点,武斗决定命运,胜者为王。这实际上是微缩的内战。一是梵蒂冈式。天主教神职人员不许结婚。梵蒂冈教皇,无法世袭。于是,由七名红衣枢机主教,包括教皇本人,关起门来,秘密开会,相互投票,选出教皇之外的一名红衣枢机主教,作为继承人,而且,要等待教皇死后才能宣布,因为,不能排除继承人先死的可能性,失去王储,又要重新选举。梵蒂冈式,比波兰式更节省,至今,仍为许多地方效法。
大陆会议时期的“议会专政”
不计印第安原住民,北美的白人文化,没有经历从酋长、诸侯、帝王,累次混战,渐渐统一的古代史过程;也没有经历汉密尔顿称为“诸侯无政府状态”、内战外战连绵不断的漫长中世纪。北美的白人,挟着以英国为主的欧洲文化,直接切入近代。独立战争取胜的一个重要原因,是他们对英国国王所代表的终身制和世袭制,深恶痛绝,对公民权利,无比热爱珍惜,“不自由,毋宁死!”
独立战争结束之际,军官们曾“劝进”华盛顿,拥戴他“王袍加身”。华盛顿拒绝并加申斥,除他本人高风亮节,也是思潮改变使然:18世纪后期的北美,终身制世袭制君主制,在广大民众中,不再得人心。华盛顿的举动,使美国避过了君主制(或变相君主制)和军国制。
独立战争期间,由于对君主制的痛恨,联邦一级的政府,只有一个大陆议会,或称“邦盟政府”,开始根本不设独立的行政部门。President一词,那时指“议长”。议长既然被赋予掌握会议程序的大权和尊荣,他就没有表决权,更不能事前作“主旨演说”,事后作“总结发言”。而且,议长的任期,一届不得超过半年,实行轮流坐庄制。从 1775年到1789年,14人先后担任26届议长。从第7届起,议长开始被称为“国家元首”。可是,由于任期短暂,虽然其中有些人物,开始名声很大,但没有一个能超过连续6年担任总司令的华盛顿。各邦一级,政府结构完备,各邦议会都设两院,有行政官,但为了限制行政官的特权,任期缩短到多半只有一年;有些邦长,没有对议会决议的否决权;许多邦,还安插一个顾问委员会,监督行政官,未得顾问委员会同意,邦长不得有所作为。
这种联邦一级不设行政官、各邦极力限制行政官权限的做法,造成独立战争期间的大民主,造成联邦和各邦政府中出现“直接民主制”,所谓“民众政府”,“议会专政”,麦迪逊干脆称之为“议会篡权的暴政”,其特征包括:乱哄闹腾,决策多变,出尔反尔,行政效率低下。(不过,正是这个被汉密尔顿和麦迪逊批评得体无完肤的“邦盟体制”,领导北美人民取得了独立战争的胜利。)
到了制宪会议,多数代表同意:要用“收”代替“放”,结束这种大民主造成的“议会篡权”,决心重新设计出一位首席行政官,赋予他相对否决议会决议的大权,作为对议会立法权的制约,担任“百姓的保护者”(Protector)。英国设立议会,是为了牵制国王;美国设计总统,是为了制约议会。有制宪代表,也有会外的人,说,“这是要设立一个民选的国王,民选的陛下”。当选的陛下,有了民意支撑,说不定,比世袭的陛下更有权,更坏。
关键取决于总统的产生办法,如果公开,就是选举方式。
制宪会议设计的总统选举办法
如果你是制宪代表,在没有多少先例可以参考的情况下,你会设计出一个怎样的选举方案?
按惯例,议会选举,成为第一选择。可是,议会选举,不能排斥相互勾结:想当总统的人,可能对议员封官许愿,拉拢选票;议员可能以票相许,争取当选总统给予一官半职。尤其是争取连任时,这种相互勾结,更可能导致恶性循环,把总统任期制,演变为终身制。议会选举,还有技术上的困难,如果让众议院初选,参议院复决,出现后者否决前者,怎么办?
13个邦,人口有多有少。制宪会议希望,由一个既能赢得多数邦的支持、又能赢得多数选民支持的人,担任总统。在不设候选人的情况下,若实行选民直选,那么,人口最多的一个邦,多半就会包揽总统人选,因为,在交通还不发达,媒体只限于书刊报纸,还没有广播、电视、电话、手机的时代,人民的资讯来源非常狭窄,制宪会议估计,亲不亲,故乡人,选民多半会选一个本邦的人。于是,提出必须选举两人,其中一人不是本邦的人,这样,即使在本邦未能获得最高票,若在各邦加起来,得票最多,依然是多数邦和多数选民的选择。而且,附带解决了副总统问题,预先选出“太子”,解决“东宫之争”,万一总统在任期内死去,不致出现“缺位”危机。
为防止人口多的大邦占优势,人口少的小邦受损失,选举人票数的分配,采取众议员和参议员人数之和为标准,众议员人数按人口分配,照顾大邦优势,参议员每邦两席,弥补小邦弱势。为排除在职议员和行政官员搅局,规定他们不得进入选举人团。
为防止选举人团受国内外腐蚀拉拢,决定让他们分散在各邦投票,而且速战速决,使拉拢者没有时间作弊。
麦迪逊估计,在没有提名候选人的情况下,这种选举,多半会出现票数分散,无人得票过半数的局面。也就是说,选举人团只起提名候选人的功能。制宪会议设计:若无人得票过半,由参议院从得票最多的5人中,最后票决。可是,有的代表担心,参议院具贵族倾向,由参议院票决,可能导致贵族制。最后决定:由众议院票决,但每邦作为一个政治实体,只投一票。
我把制宪会议设计总统选举办法的过程,归结为“负面排除法”:只要一种办法可能导致一种弊病,尤其是营私舞弊,就加以排除。我坚信,游戏规则的第一要义,是公平,而不是合理。
经过三番五次的辩论修改,1787年9月6日,制宪会议终于敲定上述方案。汉密尔顿认为,这套方案,“即使不算尽善尽美,至少也是出类拔萃”,是“惟一逃过反对派严厉申斥,甚或还略为得到赞许的部分”。
智者千虑,必有所失。这套方法,幸福地使用过两次之后,便暴露出问题,到第四次,便遇到死结。需要修改。
第一次总统选举:华盛顿全票当选
1789年2月,按宪法安排,各邦因地制宜。马萨诸塞、德拉瓦、弗吉尼亚按分得的名额,把选民分成8个、3个和12个选区,由邦议会提名,选民投票,每个选区产生一名总统选举人;新罕布什尔、宾夕法尼亚、马里兰,由议会提名,全邦选民一起投票,选出总统选举人;康涅狄格、新泽西、南卡罗来纳、佐治亚,直接由邦议会选出总统选举人。纽约虽然在第二次会议上批准了联邦宪法,依然耿耿于怀,要求举行第二次制宪会议。在总统选举人的产生办法上,达不成共识,没能及时选出总统选举人。北卡罗来纳代表大会以184票反对、84票赞成,拒绝采纳联邦宪法,不参加选举。罗德岛根本不理制宪会议,自外于联邦。这样,10个邦选出的69名总统选举人,分在10个地方投票。
出乎麦迪逊和华盛顿的意料,69位总统选举人都在选票上写下了华盛顿的名字。第二个名字则比较分散,亚当斯得34票,杰伊得9票,哈里森和拉特里奇得6票,汉考克得4票,乔治·克林顿得3票,还有两人得两票,3人得1票,还有12张选票上,只有华盛顿一个人的名字。于是,华盛顿当选联邦总统,亚当斯当选副总统,虽然亚当斯得的票,还差1票才过半数。
第一届联邦议会(1789-1791)召开时,议员被分为当权派和反对派,前者指支持宪法的人,即原来的联邦派;后者指对宪法持不同程度反对或保留的人,即原来的反联邦派。众议院内,当权派38人,反对派28人;参议院内,当权派17人,反对派9人。这就是说,总统华盛顿虽然是公开的联邦派,议会并不排斥反联邦派,没有人事上的歧视,从一开始就有两派对立。
第二届联邦议会(1791-1793)召开时,当权派已改名联邦党,反对派已改名共和党,形成分庭抗礼的格局:众议院内,联邦党人37名,共和党人却上升到33人;参议院内,联邦党人16名,共和党人上升到13人。
第二次总统选举:华盛顿再次全票当选
1792年,第二次总统选举。这时,邦的数目增到14个。北卡罗来纳和罗德岛都批准了宪法,加入了联邦。新增的邦是弗蒙特。联邦议会两院议员人数,相应增加。总统选举人的总数,也上升到132人。132人,都在选票上写下了华盛顿的名字。这说明:一、只读过小学的华盛顿,道德高尚、品格出众,以沉默显示力量,深得人心,即使政治上持不同意见的人,也愿意把票投给他;二、反映出美国建国之初,众望所归,依然希望有一个不分党派的“贤人政府”。
共和党人不敢挑战华盛顿,但并不满意亚当斯。132人选票上的第二个名字,发生变化:亚当斯只得77票,这次又是第二,而且过了半数,再次当选副总统。可是,身份已变为共和党人的乔治·克林顿,得票从上次的 3票,一跃而为50票。标志着共和党人开始瞄准副总统的目标。而且,在没有候选人的情况下,杰斐逊得了4票,纽约的艾伦·伯尔也得了1票。此外,没有分散票。
华盛顿成为近代世界史上第一个自动离任的开国领袖
从第一个四年任期起,华盛顿就烦恼不断。第一任财政部长汉密尔顿,因为掌管钱财,以首相自居,在政府内极其活跃,深得华盛顿赏识和偏袒。史家认为,二人有父子情结。第一任国务部长杰斐逊则不然,他用公费办了一个杂志,雇了一个文笔尖酸的弗瑞诺,不断撰文嘲弄当权派,甚至提醒美国百姓:“好不容易推翻了英王乔治三世,不要又在美国弄出一个乔治一世。”华盛顿名乔治,“乔治一世”暗指华盛顿。
1793年,华盛顿第二个任期刚刚开始,杰斐逊因为与总统政见不合,辞职回家。华盛顿提名伦道夫(制宪会议期间的弗吉尼亚邦长)顶替,伦道夫1794年上任,1795年就因为牵连不良事件,引咎辞职。
华盛顿的第二个四年任期,更是多难之秋。他派杰伊与英国谈判独立战争遗留事务,签订了“杰伊条约”(1795)。弱国无外交。美初势单力薄。杰伊坚持不足,让步有余。共和党人大哗,指责杰伊“卖国”,把用纸扎的杰伊,当街焚烧。议会两党因是否批准杰伊条约,矛盾公开、激化。1795年,汉密尔顿辞职。据说,他是嫌从政收入太低(年薪约1.4万美元),不如回去做开业律师。华盛顿为斡旋两派,心力交瘁。8年任期内,累计病假 818天。华盛顿决心第二届任期届满后,不再当总统,归隐还乡。
亚当斯毕业于哈佛,汉密尔顿出身哥伦比亚,杰斐逊毕业于玛丽·威廉学院,麦迪逊毕业于普林斯顿。美初领袖,人才济济,可是,大家彼此不服,只服小学肄业的华盛顿。众人劝说华盛顿继续担任第三届。宪法并没限制连任届数。华盛顿决心已定,相信:只要他把舞台腾出来,自然有人填充。65岁的华盛顿,成为近代世界史上第一个自动离任的开国领袖,享受退休生活。两年零6个月后,华盛顿突然病逝。按照现代医疗条件,他的病应该不难治。然而,他死得其所,身后名声,与年俱增。
第三次选举总统:出现第一个一心取总统而代之的副总统
1776年,大陆议会推选5人组成《独立宣言》起草小组。杰斐逊得票第一,亚当斯得票第二。杰斐逊谦让,要亚当斯提笔。亚当斯说:“那怎么行。你的文采比我强十倍!”革命之初,同志情谊多么真挚。1787年,制宪会议期间,亚当斯出任驻英国大使,杰斐逊出任驻法国大使。两人均因公务缠身,不能出席制宪会议。
1796年,美国第三次选举总统。华盛顿既然公开宣布退出,并建议亚当斯为接班人。共和党人不必再讲客气。在家归隐的杰斐逊,劝麦迪逊出马,麦迪逊认为,杰斐逊威望超过他,这时,已是共和党人公认的精神领袖。选举结果,联邦党人亚当斯第一,得 71票,当选总统。共和党人杰斐逊第二,得 68票,屈居副总统。此时,当年的战友,已变成今日的政敌。杰斐逊本来只是初试牛刀,没想到效果如此之好。杰斐逊一算,只要再争取2票,下届总统就是他的。亚当斯得到9个邦的多数票,从北向南,依次为新罕布什尔、弗蒙特、马萨诸塞、康涅狄格、罗德岛、纽约、新泽西、德拉瓦、马里兰,基本上在北部;杰斐逊赢得7个邦的多数选票,从北向南,依次为宾夕法尼亚、弗吉尼亚、田纳西、肯塔基、北卡、南卡、佐治亚,基本上在南部。两大阵营的分界线,预示了未来南北战争的分界线。而且,美国出现第一个一心取总统而代之的副总统。
杰斐逊的办法并不复杂,就是继续巩固和扩大共和党,重点是北部的纽约,具体对象,是上次总统选举中得1票的纽约政客艾伦·波尔,争取取得纽约在下一轮总统选举中的支持。
第四次总统选举,也是第一次总统竞选
1800年,美国上演第一次总统竞选。它不再是宪法设计的那种被人选出的局面。联邦议会内出现一种内部会议caucus,汉语译为“政党骨干会”,两党骨干会分别提出自己的总统候选人。与今日的总统竞选比,那时的总统竞选,候选人还隐在幕后。政党的手段也只限于出书刊小册子,和由手下人策划的群众集会。至于组织政党全国代表大会,制定总统提名游戏规则,还要等32年,等到范布伦把共和党改造成民主党,为杰斐逊第二轮竞选造势。
起草《独立宣言》时的亲密战友,现在政见已发生分歧。1789年法国大革命爆发后,杰斐逊亲法,认为《人权宣言》是法国版的《独立宣言》;亚当斯总统指责法国革命是“群氓之治”,与革命后的法国进入准战争状态。亚当斯主张加强联邦政府的能力,把更多的权力集中到联邦政府;杰斐逊主张“还政于邦”,把已经集中到联邦政府的权力,更多地分散给各邦政府。亚当斯主张参议员终身制,控制更多代表民众的众议院;杰斐逊主张加强“民主”,更多地动员民众。共和党实际上成为后来“民主党”的前身。
可是,政治斗争,尤其是权力之争,不可能仅仅停留在理念之争的层面上,保持纯洁美丽的外观。需要煽动民众的激情。“负面批评”,“口水大战”,应运而生。共和党人指责亚当斯像“专制暴君”,“梦想在美国实行君主制”。联邦党人劝说大众“选择上帝,选择一个信仰宗教的总统亚当斯”,不要选择“无神论者杰斐逊”,如果选择杰斐逊,政府就会教唆百姓“谋杀、抢劫、强奸、通奸和乱伦”。
1800年,美国举行第四次总统选举,这时,又增加了两个新邦:田纳西和肯塔基。杰斐逊赢得8个邦的多数总统选举人票。从北向南,依次为:纽约、宾夕法尼亚、弗吉尼亚、肯塔基、田纳西、北卡、南卡、佐治亚,大部分是南部的邦。与1796年比较,就是多了一个北部的纽约。纽约倒向杰斐逊,就促成了杰斐逊的当选。亚当斯失去两个邦的支持,一是倒戈的纽约,二是马里兰出现分裂,一半总统选举人把票投给杰斐逊,另一半投给亚当斯,这种情况,按零票计算。结果:杰斐逊得73票,亚当斯得65票。共和党人如愿以偿。
选举出现死结,汉密尔顿幕后操纵
可是,由于党派初次登上总统竞选的政治舞台,共和党人没有经验。他们的总统选举人,把全部票都投给本党候选人。于是,共和党的另一名候选人,纽约的艾伦·伯尔,也得了73票,与杰斐逊并列。按原计划,艾伦·伯尔处在支持杰斐逊的地位,目标是副总统。投票结果公布后,艾伦·伯尔当仁不让。
按游戏规则,由众议院票决。1801年,从2月11日到2月17日,众议院投票36次,前35次都是平分秋色,8个邦支持杰斐逊,8个邦支持艾伦·伯尔。选举出现死结,宪法受到挑战。汉密尔顿说,总统选举人分散在13个邦举行,就是为了防止党派活动、营私舞弊。交给议会选举,就是担心党派活动,营私舞弊。现在,选举落到众议院手中,众议员集中在临时首都纽约。幕后操纵的机会来了。出来幕后操纵的,不是别人,正是汉密尔顿。汉密尔顿是杰斐逊和伯尔的严酷政敌,但在人格上,汉密尔顿尊重杰斐逊,讨厌伯尔。死结总得打开。两害相权取其轻。汉密尔顿动员部分联邦党众议员,改为投票支持杰斐逊。第36轮投票,杰斐逊得到10个邦支持,伯尔只得到4个邦支持,德拉瓦和南卡投空票。
1998年,我参观了杰斐逊的故居蒙地卡罗山庄。大厅内侧,有4座浮雕,其中3位,为古代希腊罗马思想家,第四座,是汉密尔顿。杰斐逊和汉密尔顿是华盛顿执政时代的政治死敌,但二人英雄相惜。1804年,汉密尔顿又阻挠伯尔竞选纽约邦长。伯尔提出决斗,二人在新泽西的一片草地上对视。一年前,汉密尔顿年轻的儿子,也在这里与一位共和党人决斗,死于枪下。这次,汉密尔顿先打,随意开了一枪,希望双方名誉收场。伯尔举枪瞄准,汉密尔顿应声倒地,送到医院,不治而亡。汉密尔顿,一代怪才,49岁乖亡。回首美国早期历史,常常令人扼腕。
杰斐逊登上总统宝座,联邦议会易帜。第七届联邦议会,共和党人在两院均占据多数。众议院内,共和党议员69人,联邦党议员还剩36人;参议院内,共和党议员18人,联邦党议员仅13人。为批准宪法而摇旗呐喊的联邦派-联邦党,逐渐淡出总统竞选舞台,反联邦派摇身变成共和党人,占据美国政府三个部门的两个:立法和行政。
联邦党人总统亚当斯,离开白宫的头天晚上,点着蜡烛,连夜在一百多份法官委任书上签名,赶忙让他新任命的国务部长兼联邦最高法院首席大法官马歇尔加盖国玺。忙到半夜,才乘微明,驾着马车,星夜奔回马萨诸塞老家脑树庄,拒绝参加上午就要举行的杰斐逊总统就职典礼。《独立宣言》起草时的亲密战友,就这样愤愤地分道扬镳。20年后,才在老友鲁斯的劝说下,恢复通信,这时,他们都是当过总统的退休平民。
宪法修正案第十二条
马歇尔坚守联邦最高法院35年。审理“马布里诉麦迪逊”一案时,他说:马布里根据联邦议会通过的1789年《司法法》,起诉联邦官员、国务部长麦迪逊;可是宪法规定,最高法院只受理此类上诉案。马布里违宪,因为他误信《司法法》,应予撤诉。马歇尔庄严宣布:解释宪法的权力,在联邦最高法院。无论议会还是总统,言行均不得违宪。马歇尔审理伯尔一案时,以证据不足,免去伯尔的叛国罪,迫使总统杰斐逊撤诉。最高法院,在联邦党人马歇尔主持下,为了坚持与共和党人的斗争,使司法从立法和行政中独立出来。
乔治·克林顿的侄儿,德维特·克林顿,开凿伊利运河的主持人,纽约邦政绩累累的新邦长,提出宪法修正案第十二条。中心意思,是把总统和副总统的选举事先分开。美国宪法,文字甚多,通篇找不到“奴隶“二字,却暗含了对奴隶制的容忍。宪法修正案第十二条,文字虽多,通篇不见“政党”二字,却隐含了对“政党活动”的正式承认。
生活在18世纪后期的美国制宪代表们,对政党现象和政党活动,应该并不陌生。英国的辉格党和托利党,成为独立战争期间北美独立派和反独立派的自称和标签。宾夕法尼亚议会内,宪政党和共和党为议会实行一院制还是两院制,火拼几年。尽管如此,制宪会议代表们,谈起党派来,还是指责之声不绝,称党人为“蛊惑人心”、“群氓领袖”、“阴谋诡计”、“营私舞弊”。
的确,制宪代表们,有时就好像天堂中理想国或君子国的人物,虽然反复自称现实,依然难舍结构和内容上的华美完善。宪法修正案第十二条,把美国拖回泥土上的人间世。制宪代表们幻想:有一个人,像华盛顿那样,坐在家里,不用自我报名,也不要人推荐,凭着战功、声望和人格,静待选民把选票堆到他身上。可是,美国历史上,只出现了一个华盛顿,两次获得全票当选。此后,再也没有一个人,获得如此殊荣。
杰斐逊打破了这个格局。他的表现说明:需要有人出来竞选总统,为此,要拉帮结派,组织政党,要自我夸耀,诋毁对方。政治斗争,尤其是权力争夺,不可能那么温良恭俭让,要请客吃饭,要做文章。要宣传,不惜虚张声势,要诋毁,不惜歪曲事实。被动的总统选举,从此变为主动的总统竞选。而总统竞选,充满人间烟火味儿。
在后来的两百多年中,总统选举办法,在宪法原文中,是被修改次数最多的部分之一。除《联邦宪法修正案》第十二条(1804),还有第二十条(1933),第二十二条(1951),第二十五条(1967)。还有许多宪法修正案中没有记载的具体规定和惯例,这里就不一一介绍了。

议长既然被赋予掌握会议程序的大权和尊荣,就没有表决权。图为大陆会议场景(图中为华盛顿)

约翰·亚当斯

托马斯·杰斐逊

亚历山大·汉密尔顿
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