郑现莉:小心“土地私有化”的陷阱

来源:百度文库 编辑:16楼社区 时间:2021/04/21 03:25:52
小心“土地私有化”的陷阱
郑现莉
自从改革开放以来,中国的城市化进程快速推进,同时由于外向型经济的发展,大量原本用作种植业的耕地转化为工业、商业用地,或者用于城市大规模基础设施建设。在土地征用的过程中发生了各种各样侵犯农民合法权益的事件,甚至有不少地方的农民补偿款全部被地方政府或者村集体组织领导侵占,引发了大量上访事件。据统计,到北京各信访部门反映情况的农民中,有一半以上都和土地征用有关。
在如何维护他们合法权益的讨论中,土地私有化的主张逐渐高涨,尽管使用的可能是比较学术化的语言,但问题的实质没有变。这些人中以从事经济学和法律、法学工作者居多,他们认为引发这些问题的根本原因是土地的集体所有制和国家所有制以及在此基础上产生的土地征用制度,只有给农民完全的土地产权才能解决这个问题。这些政策主张,也许他们的主观愿望是维护农民权益,但究竟会导致什么样的后果,却是需要加以认真讨论的。
分清两种不同用途的土地:
大宗农产品用地和工商业用地
在现阶段对人类社会有经济价值的土地大体可以分为两类,用于农业生产的土地和用于工业化、城市化发展的工商业用地和基础建设用地。这两类土地的最大区别就是前者只有基本地租,而后者则存在着很大的级差地租。具体说来,基本地租是由土地的基本性质产生的,农产品收获量在除去种植过程中的有形物质投入如种子、化肥、农药、农业机械等以及劳动力投入外的剩余量;级差地租则是随着工业化、城市化的发展,城市和乡村的经济发展水平出现了明显甚至越来越大的差距时产生的,这类土地不用于农业生产,而是用于工业、商业、房地产业或基础设施建设,由此所产生的经济收益远远大于农业种植收益,越是在繁荣的大城市或者旅游景点等地,这种差异就越是明显。城市郊区部分地区由于靠近市场,种植经济价值较高的如蔬菜、水果、花卉等农产品,也分享了一部分土地的城市化增殖收益,可以看作处于两者之间的过渡形态。
对于我国土地制度的变革方向,这两类土地面对的是全然不同的问题。前者讨论的重点应该是如何维护我国的粮食安全以有效保障13亿中国人民的粮食供给,如何维护小农个体在市场化条件下的生存条件,不至于使过多的农民过于急促地抛弃土地以至超过城市为他们提供新的就业岗位的能力等,而后者讨论的重点则应该是土地的工商业增殖收益应该怎样在全社会各阶层中进行合理公平的分配,为和谐社会的建立提供物质基础的问题。如果将这两个性质完全不同的问题混在一起不加区分进行讨论的话,是不可能得出正确的结论,无益于我国当前所面对的严峻的社会问题的解决。
土地增殖收益是全民财富的积累
1949年之前,中国共产党所领导的革命从本质上来说是一场反映农民要求的土地革命,革命的目的就是实现土地的平均分配。在这场革命中,农民子弟冲锋在前,为革命做出了最大的贡献,满足他们的要求是理所当然的,也是新政权的合法性之所在。由于当时我国农业生产水平的低下,农民虽然分到了土地的使用权,但他们当中的多数并没有完整的生产工具,有的有牛而没有犁,客观形势要求他们必须联合起来才能完成农业生产。这是建国初期互助组、合作社能够得到农民强烈认同的客观基础。
同时,将农民组织起来也是我国实现工业化的必要条件。在近代,我国之所以落入半殖民地的深渊,根本原因是我国没有完成工业化,而不是贫穷落后。据测算,在鸦片战争开始前,我国GDP占世界总量的三分之一,即使在甲午战争时,我国的GDP仍是日本的7倍之多。可见GDP的量并不能代表强大,其内容可能是更重要的,当我们的GDP主要由粮食、茶叶、瓷器堆积而成时,西方殖民国家则是由钢铁、军舰、枪炮构成的,而这在战争形态由冷兵器进入火器时代后,才是军队战斗力的关键因素,所以我们挨打了,物质财富被劫掠,我们落后了。可以说,工业化是中国近代社会各阶层的共同要求,也是中华民族实现复兴的必由之路。但不同于西方发达国家的是,在他们进行工业革命时,除了对内压低工人的工资之外,其工业化的原始积累有相当部分来自民族外部:占有广大的殖民地,获得廉价原料和广阔的市场空间,同时也掠夺了大量的战争赔款,我们已经在100多年受屈辱的日子里深深体会到了。对于我们来说,就只能靠对内自我剥夺才能完成,而要完成这一任务就必须把高度分散的个体小农组织起来,这样才能有效地将农业剩余集中起来用于国家工业化建设。
经过全民族近30年的艰苦奋斗,一个完整、相对先进的工业体系已经初步在我国建成。由于外界两大阵营的封锁,我国工业体系的完整性很少有人提出质疑,而对其先进性则颇多微词。实际上,能够两弹一星、核潜艇、大飞机等重大工程项目的工业体系,决不能说是落后的。要知道,原子弹的制造技术在今天已经不是秘密,核物理专业的学生都能够独立设计出来,困难在于核燃料的提纯,而这一技术仅有包括我国在内的少数几个大国才能做大,其工程实现必须有强大、先进的工业体系做支柱。再如核潜艇,技术难度之大是局外人难以想象的,目前仅有联合国五大常任理事国才能制造;象大飞机,连现代科技的发源地欧洲各大国都无法单独完成,而是联合组成了空中客车公司。这样一个工业体系才是我国改革开放以来迅速推进城市化和一般工业品快速发展的物质基础。
农业地区的土地制度并无变革的必要
这时期虽然我国已经初步实现了工业化,但是工业化的成果对农业的反作用还并不明显。化肥、农药在引进国外技术的基础上开始起步,产量开始增加,农业机械在很多地方也是刚刚开始使用,其在发展生产力方面的优势还没有显露出来。另一方面,象解放初期那样制约农户实行个体经营的农业手工生产工具的短缺已经不存在了,骡、马、牛、驴等大型牲畜也增加了,同时由于长达两千多年农民个体生产习惯的影响,人民公社解体,“大包干”得到了几乎所有农民的欢迎。
到1984年底,中央根据农民对稳定土地承包关系的要求,做出了“大稳定,小调整,一包15年不变”的决定,个别省份更是强调30年不变。进入上世纪90年代以后,农民负担日益加重,农用生产资料价格大幅上涨,而粮食价格却没有相应的增加,农业收益日益减少,农民已经没有了承包初期那样欢欣鼓舞的心情,对土地日益淡薄,甚至不少地方还出现了撂荒的现象。
1997年进行二次承包时,中央对农民做出了30年不变的承诺。再往后,随着税费改革乃至农业税的完全取消和开始对粮食种植进行补贴,可以说,对于这些纯农业用地来说,我国土地制度就对农民的种粮行为来说,已经和农民获得完全的土地私有产权没有什么大的区别。
由于我国庞大的人口基数和有限的土地资源秉赋的制约,我国耕地中的大部分必然要用于粮、棉、油等大宗农产品的种植,这类农民也将是农民群体的主体。那种以为可以靠外部市场获得我国大部粮食供给的想法是极其荒谬的,且不说我们的饭碗一旦掌握在别人手中所可能造成的政治被动外,单是13亿人口的庞大需求就足以将世界农产品价格抬到我们无法忍受的高度。事实上,这种情况在别的产业已经出现,我国经济发展对石油和钢铁业发展对铁矿石的进口需求,对世界范围内这两类资源品的价格上涨起到了极大的推波助澜的作用。
因此,在考虑我国土地制度变革时,必须优先考虑对这些大多数农民所造成的影响。土地私有化对他们的农业生产经营活动不会产生任何影响,只有在他们进行土地所有权转让时才有实际意义,而这种转让所可能带来的社会后果却是这些“私有化”论者所极少考虑的。
农用土地在市场化条件下能值多少钱?
有一种观点认为,在允许农民转让土地所有权后,农民可以拿着所得现金来到城市定居,或者做点生意,在城市获得稳定收入而成为城市居民。如果真能如此,那可真是一件两全其美的好事,既加快了城市化进程,同时又可以在农村实现土地的规模化经营,提高我国农业的现代化水平。这里的关键问题在于,一旦中国农民的土地都允许进行所有权的转让,可能的价格会是多少。提出这种看法的人,大概都是生活在大城市之中的,他们只见过在城市中进行的土地转让价格每每高达几十万、几百万,甚至上千万元每亩,也就自然推论中国所有的土地都可以卖到这个价格,这实际就是不能区别两类不同用途土地的错误所致。
事实上,在市场化条件下,任何一项资产的价格是由其所可能带来的预期收益决定的,可能带来的收益越高,则其资产价格也就水涨船高。在城市中心及其周边地区,无论从事商业、工业,还是房地产开发,所可能带来的收益都远远高于将这些土地投入大宗农产品的种植,相应地才带来土地价格的突飞猛涨。
对于我国大部分用于大宗农产品种植的土地来说,在市场化条件下的价格也只能由其所能带来的收益来决定。在改革开放近30年的时间里,只有在上世纪80年代上半期的几年里,土地收益获得了大幅增加。这来源于两个因素,农产品单位产量和收购价格的提高。
在产量方面,农民劳动积极性当然是很重要的原因,这是精神层面的,但不是全部,至少还需要以下两个物质基础。首先是种子革命。例如“三系杂交稻”于1973年10月研制成功,1976年后进入快速推广阶段。其次是化肥革命。从1970年开始,全国各地陆续建立了一批化肥厂,1972年中美发表《上海公报》后,西方允许部分民用产品对华出口,我国抓住时机迅速引进了13套大型化肥生产装置,到上世纪70年代后期,这些装置相继建成投产,迅速增加了每亩土地的化肥施用量,这在长期以农家肥为主的农田起了极其明显的增产效果。在进入上世纪90年代农业收益逐年下降的时候,尽管农民的劳动积极性已经无法和改革之初相比了,但由于上述这两项革命性成果,每亩土地的粮食产量不仅没有减少,反而还有所增加。
在价格方面,从1979年3月开始,我国陆续提高了18种农副产品的收购价格,其中:粮食从夏粮上市起全国粮食统购价平均提高20%,超购部分在这个基础上再加价50%;棉花从新棉收购之日起,全国统购价格平均提高15%,北方另加5%的补贴,超购部分再加价30%;食用植物油统购价格全国平均提高27%,超购部分加价50%;生猪收购价格平均提高24.6%,其他产品也分别提高20%—50%。全国农副产品价格总指数,1979年提高了22.1%,1980年又提高了7.1%。同时,国家对农业生产资料的销售价格有计划的下降了10%—15%。这样,1979、1980年两年国家每年用于调价的开支达80—90亿元,考虑货币贬值因素当不低于今天的千亿元。
进入上世纪90年代以后,由于地方政府机构的恶性膨胀,农民负担骤然加重;同时,在市场化改革深入开展后,农产品价格长期徘徊不前,而各种农业生产资料的价格却增长很快,导致农业收益逐年下降,农民的现金收入开始转向主要依靠外出务工。在农民负担最沉重的90年代后期,不少地方种粮是亏本的,土地抛荒现象大量出现,农村社会矛盾激化,对此种情况,湖北监利县乡党委书记李昌平在其写给时任总理朱镕基的信中简单概括为“农民真苦,农村真穷,农业真危险”。
只是在近几年农业税全部免除之后,在不计算农民个人劳动投入的情况下,农民种植大宗农产品才有了每亩400元左右的收益。自然也有不少地方的农民种植经济作物获得了较高的收益,但是这类农民没有也不可能成为中国农民的主体,况且经济作物的高风险也是有目共睹的。这类作物消费量有限,一旦价格高涨给农民传递了信号,马上就会有大批农民涌入,往往等待他们的都是价格暴跌,这种价格的大幅波动几乎在所有的经济作物上都可以观察到,使不少农民并不能象看上去那么风光。
如果真象部分经济学家所讲的那样允许农民转让土地所有权,工商业资本大规模进入农业生产领域的话,部分农民一旦遇到家人生病、孩子上学等急需用钱的时候,就会被迫把土地卖掉,其价格应约为每亩收益除以我国资本平均利润率所得结果。当资本介入后,每亩400元的收益中必须除掉雇佣人员的工资(可以大致按200元计算)仅剩200元,我国产业资本的平均利润率可以按10%来计算(当然各个行业是有差异的,还有可能相当大),那么土地的价格将不会超过2000元。一旦超过,投入其中的资本将不会得到社会平均利润水平,即使已经投入的也会想办法抽出来投向别的生产领域,只有低于这个价格,对产业资本才会产生足够的吸引力。
当然上述计算是很粗劣的,在不同地区也会有差异,但只要是用于大宗农产品种植的土地也不会相差太多。在全球经济一体化的今天,也可以拿美国大农场土地的价格进行对照。据美国明尼苏达大学农学系的教授估计,美国农民收入的25%来自政府财政补贴,也就是将实际价格与农民所能承受的最低价格之间的差价补偿给农民。在这种情况下一英亩土地可卖3000美元,而一旦取消补贴,则将跌落到1500美元。按1美元兑换8元人民币计算(每英亩合0.4公顷即6亩),大约也就是2000元/亩。
我国大多数农民家庭占有土地都不超过10亩,即使全部转让的话,所得也不过2万元,以这点钱想在城市里立足过上城市人的生活,在房价、物价都高涨的今天,是根本没有可能的。即使他们勉强来到城市,也只能造就大片的贫民窟,这在广大第三世界国家早已得到事实的佐证。这在今天外贸依存度超过80%、经济发展严重依赖外部市场的中国经济来说尤为危险,一旦世界市场发生波动,而这通常是不可避免的,就会在城市造就大批失业人员,他们又无法回到农村去,对社会稳定的冲击很可能会超出所能承受的极限。
土地增殖收益应用于全民福利,
而不是“私有化”给个人或小部分群体
从建国以来我国经济发展的历程中可以清楚地看出,长期以来中国农民为国家工业化交纳了“原始股”。通过农业税的这条途径持续了整整50多年,直到取消农业税才最终结束;通过工农业产品交换时产生的“剪刀差”这条途径,直到今天都不能说结束了,随着国外农产品的涌入,价格还会下降,这种“市场剥夺”还将持续相当长的时间甚至还会有所强化,直到我们也能向西方发达国家那样,对农业进行高额补贴,这一过程才会结束;随着工业化的进行,从建国开始就有大批农民转为工人,在改革开放之前,他们虽为国家的“领导阶级”,但享受的物质待遇并不高,特别是改革开放以后,更有上亿的农民工涌入城市,20多年来,他们的工资扣除物价上涨因素外,没有实质性的提高甚至在很多地方是下降的,至于福利则对于大多数的农民工还根本谈不上。
这些年来他们辛勤劳作的成果除了表现在有形的物质财富上之外,大量表现在土地的增殖收益上,这在我国房地产业的发展上表现尤为明显。坐落在北京和中西部中小城市的两套房子,在物质形态上可以没有丝毫差异,但其价格差别可能在10倍以上。各种缘由就在于多年来国家财政以及优惠政策在大城市的倾斜促进了这些地方经济、文化的发展,各种社会资源奔涌过来,土地作为稀缺资源也就涨价了。这是土地价格高涨的直接原因,就其来源来说,则是全民所有的国家财政在这些地方的积聚和以农民工为主体的底层民众汗水的结晶。
从这点来说,国家目前对农民土地的征用制度本身是没有问题的,以较低的价格从郊区农民手中取得土地,然后按市场价出售由政府掌握土地的增殖收益。这些土地的升值,固然有所在地农民所做出的贡献,但更有更多的远离郊区的农民所做的贡献,当不少人主张土地私有化也即将土地的增殖收益完全让度给所在地农民时,他们显然忘记了更多的其他农民所应该享有的权益。
当前土地征用引起诸多社会矛盾的原因不在于征用制度本身,而在操作层面。在各地的土地补偿政策中,总额大都在3万元以上,已远远高于上面计算过的种植大宗农产品的土地在市场化条件下的合理价格2000元,在补偿完全到位时农民是没有理由加以反对的。问题在于,一方面由于大部分被征地农村,虽然我国早已颁布《村民委员会组织法》,但民主监督、管理制度并没有落到实处,这就给部分乡村干部勾结地方基层政府领导瓜分农民应得的补偿款,提供了可乘之机。另一方面,土地的增殖收益虽通过征用制度收归政府所有,但其中相当部分并没有用于全民,而是大部分转为了政府部门的豪华办公大楼、高级轿车、奢侈的酒宴等等,还有一部分则进入了部分腐败官员以及与之勾结的房地产老板手中。这就是当前房地产业暴利的根本原因,他们通过行贿攫取了不属于他们的全民财产。这种极其不合理的土地增殖收益分配格局,也为“私有化”论者提供了口实:与其被这伙人盗去,还不如交给人数更多的当地农民。
但问题在于,这不仅损害了远郊区农民的财产权益,而且土地增殖收益无论在空间上还是在时间上都是不平衡、易变的,距离相差仅百米的两个商铺在经济效益上就可能有数倍的差距,城市规划上的任何改变也会对其产生巨大影响,这种特性必然在土地私有化之初和以后都会产生新的不平衡。更严重的是,我国城市土地中的相当一部分已经囤积在私人手中,一旦实行私有化改革,不仅他们已经占有的土地归他们所有外,借助雄厚的资本实力,他们还会占据其他有增殖潜力的土地。从此以后,凭借他们的土地私有产权,就可以源源不断地将全社会的发展成果卷入囊中,成为一帮“寄生贵族”,妨害整个社会经济的正常发展。事实上,在西方国家资产阶级革命初期,废除旧贵族在城市的土地私有权实行土地国有是革命目标之一,在后来虽然没有根本触动这一制度,但无不通过高额税收将相当部分土地增殖收益收归国家所有。
在李昌平在台湾考察土地问题时,一块25年前花400万台币购买的农用土地,随着城市化的发展已经靠近城市,在转化为非农用地时价值约为6000万台币。按照台湾的土地制度,其中的一半要“充公”。如果要将剩下的这部分土地卖出,则增殖部分(3000-400=2600万台币),则要依法缴纳所得税。并且所得税是累进的,增殖越高,纳税越多:如涨价100%,则40%归公;涨价200%,则50%归公;涨价300%,则60%归公……。如果将剩余的这块土地出售的话,则缴税额应在1000万台币上下,土地主人只能得到1600万左右,这样就有效地遏制了一部分“地主”仅凭土地所有权过分吸纳社会发展资源的可能,遏制贫富差距的恶性发展。
当前,我国不少富豪就是靠土地占有权积聚起惊人的社会财富的。在2007年的胡润富豪榜上,杨惠妍以1300亿元的身价雄居榜首,在一年的时间里财富爆增百倍以上,凭借的就是其所在的碧桂园集团圈占土地高达4500万平方米。万科的土地储备超过1500万平方米,市值超过500亿元,新世界的储备规模达1753万平方米,华润置地储备为819.9万平方米,富力地产的储备为2092万平方米。正是靠这些储备的土地,催生了大批富豪,占据了富豪榜的半壁江山,成为中国的一大景观。
土地私有化只会更促使这些富豪们的财富进一步爆增,拉大中国已经很危险的贫富差距。我国土地制度变革的目标只能是严格按照法律的规定征用农民土地,将法律规定属于农民的足额送到他们手中,另外将掌握在政府手中的土地增殖收益或者用于技术研发促进我国产业结构升级,或者用于全民尤其是广大农民的社会保障,对农民为国家工业化所作的牺牲进行补偿,为社会主义新农村建设打下坚实的基础。