中国改革论坛--物权法要给予“三农”什么

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《中华人民共和国物权法(草案)》第七稿已被全国人大常委会在去年12月29日以155票赞成、1票弃权的表决结果,高票决定将其提请今年3月举行的十届全国人大五次会议审议。其稿未见公布,内容不得而知。从2005年7月8日全国人大常委公布的征求意见稿看,笔者弄不清该法的起草者到底用什么样的立法思想来制定涉农条款,物权法要给予“三农”什么?
一、为何规定由非权利人来行使农村集体所有权?《物权法(草案)》第六十二条“集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂,依照下列规定行使所有权:(一)属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权;(二)分别属于村内两个以上农民集体所有的,由村内各集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权”。这样的规定,可以这么理解:属于甲的财产,由甲或者乙代表甲行使所有权。换句话说,物权的权利人可以自己行使所有权,非权利人也可以不经权利人同意或授权行使该所有权。单从这部法律本身来讲,这条规定也明显与它的第一条关于“明确物权归属,保护权利人的物权”的规定相悖。
“农村集体经济组织”、“村民委员会”和“村民小组”是否同一组织的不同名称呢?答案是否定的。农村集体经济组织有三种,一是乡级农村集体经济组织,其前身是人民公社;二是村级农村集体经济组织,其前身是生产大队;三是小组级农村集体经济组织,其前身是生产队。几十年来,农村集体经济组织相对稳定,很少变动。关于农村集体经济组织,《宪法》第八条规定“农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”。《农村土地承包法》第五条“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。《土地管理法》第四十八条“征地补偿安置方案确定后,有关地方人民政府应当公告,并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见”。《土地管理法实施条例》第二十六条“土地补偿费归农村集体经济组织所有”;第四十三条“使用本集体经济组织农民集体所有的土地的”。《广东省农村集体经济组织管理规定》第四条“农村集体经济组织在乡(镇)、村中国共产党组织的领导下,依法享有独立进行经济活动的自主权,接受各级人民政府、村民委员会的监督”;第七条“农村集体经济组织以原人民公社、生产大队、生产队为基础,按照集体土地所有权归属和集体资产产权归属设置”。
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织(它是否具法人资格,法学界仍有争议,焦点是它没有独立的财产)。村民小组隶属于村民委,不具法人资格(不是民事法律关系主体,没有民事行为能力)。以前村民委设在自然屯或生产队,目前设在行政村(原生产大队)。这些年来,村民委撤并很普遍,而村民委撤并但村级集体经济组织并没有随之撤并。村民小组一般设在生产队,即小组级农村集体经济组织,有的设在自然屯,有的几个生产队设一个村民小组。那些村民委改设居民委了的“村改居”,村民委和村民小组就不存在了,但农村集体经济组织仍存在下去。《村民委员会组织法 》第四条“村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权”。显然,农村集体经济组织和村民委员会及村民小组是两个完全不相同的组织。“农民集体所有”中的农民是农村集体经济组织范围内的农民,而不是泛指农民或村民委员会及村民小组范围内的农民。即使两个组织的设置范围在某一地区偶尔重合,也不能简单混淆或相互取代的。偶尔有两个组织的设置重合的,其成员也不会重合。比如,随着工业化城镇化进程的不断推进,农村人口将大量外迁,而这些外迁变成城镇人口了的人们仍有一定期限的承包地。有承包地决定了他们的农村集体组织成员身份没有变,户口已外迁决定着他们的身份再已不是村民委(村民小组)的村民。为了帮助对农村不太了解的读者对这个问题的理解,借用居民委和居民小组来作个比喻。假设全国人大常委机关与居民委员会或居民小组设置范围重合,是否可以规定“机关职能由全国人大常委机关或居民委(居民小组)代表机关行使职能”?某企业与与居民委员会或居民小组设置范围重合,是否可以规定“企业的所有权由企业的所有者或居民委(居民小组)代表企业行使所有权”?可见,农村集体经济组织和村民委员会及村民小组是两个完全不相同的组织。《物权法(草案)》这条为行使农民集体所有权添乱的规定能真正保护农民集体的物权吗?《物权法(草案)》作出这样的规定,给予“三农”的是什么?
二、为何对农或涉农的就采取歧视性的法律规定?《物权法(草案)》第二百零五条“乡(镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡(镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的,其占用范围内的土地使用权一并抵押”。从“抵押权”整章看,找不到对非乡(镇)、村企业的相同或相似的规定。《物权法(草案)》的这条规定的可这么理解:凡属乡(镇)、村企业身份的,不论你是有农村集体所有土地使用权,还是有国有土地使用权,一律不得单独抵押,而其他企业则不在此列。只论企业身份而不论企业使用的土地性质的规定,明显带有歧视性色彩。《物权法(草案)》的这条规定,保护的是什么物权?《物权法(草案)》作出这样的规定,给予“三农”的是什么?
三、为何对农村集体建设用地使用权“保护”忽略“限制”加强?(一)《物权法(草案)》在第十二章整章对建设用地使用权作出了规定。虽然它没有“建设用地使用权”的概念定义,但是从整章看,《物权法(草案)》的“建设用地使用权”是特指国有土地建设用地使用权,忽略或排除了农村集体所有土地建设用地使用权。关于农村集体所有土地建设用地,《土地管理法》第五章“建设用地”中的第四十三条“任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地;但是,兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的,或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外”。显然,农村除有住宅基地外,还有其他建设用地。既然,农村有建设用地,那就应该对农村集体所有土地建设用地使用权列入物权法进行平等保护,不应该被忽略。
(二)物权法(草案)》在第十二章对宅基地作了专门规定。将宅基地使用权从建设用地使用权中分离出来独立为一章,无可厚非。“宅基地使用权”专指“农村宅基地使用权”而不包含“城镇宅基地使用权”值得商榷的问题,在此不提。这章的问题在于“保护”的少,“限制”的多。对农村宅基地的限制,现行的《土地管理法》第六十二条规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地......农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准”。土地管理法的这一规定,符合我国的实际,既能保护农村集体土地,又能考虑到农户的利益。若在实践中仍存在乱买卖宅基地使对农村集体土地的保护受到挑战的话,那问题主要还是在执法和管理环节上,而不是在立法环节上。没有必要用消极的立法来弥补执法和管理的不足。《物权法(草案)》以下有关限制的条款,消极因素太多,不利于经济社会的发展:第一百六十一条“宅基地使用权人未经依法批准,不得改变宅基地用途”、第一百六十二条“宅基地使用权人经本集体同意,可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户;住房转让时,宅基地使用权一并转让。禁止城镇居民在农村购置宅基地。农户依照前款规定转让宅基地使用权的,不得再申请宅基地”。这些规定是值得商榷的:(1)第一百六十一条的这个规定是毫无积极意义的,试想,一户只有一处宅基地,能将它改变什么用途;将未建房而闲置的部分种上农作物,应是改变了用途,为何要限制。这条规定,保护了谁的什么物权?(2)第一百六十二条限制买卖。在落实法定一户一处住宅基地的前提下,卖住宅的情形主要有,一是住户人口消亡或外迁房屋闲置;二是住户遇到灾难所迫要生存。物权法为何死限制卖“给本集体内”,且再加一道门槛“符合宅基地使用权分配条件”?这无异于“禁止出卖农村住宅”,保护“虚无物权”。大家知道,我国农村居民的住房不是按集体经济组织区域划片分开建造的,各不同集体组织的农户之间交叉建房居住很普遍,左邻右舍可以是不同集体组织。他们之间在上述情形下相互买卖住宅,其土地所有权并没有随房屋所有权的转移而转移到另一集体经济组织。这一买卖侵害了谁的物权呢?(3)第一百六十二条的“禁止城镇居民在农村购置宅基地”实质上也限制了城镇居民购置农村居民闲置住房。农村居民闲置住房卖不了,房屋所有权人一般不会因房屋闲置而拆除将土地退给集体。改革开放以来特别是随着城镇化进程的不断推进,农村人口迁入城镇在逐步增多(建设部副部长仇保兴估算,到2020年,中国将有60%的人口居住在城镇中)这将出现数目庞大的农村闲置住房。不但国家不可能也不应该强制拆除这些闲置房屋给集体要回土地,而且还应制定鼓励政策和创造宽松的环境促使农村人口迁入城镇。一般来说,能迁入城镇的农户比留守农户经济相对好些,其在农村的闲置住房,往往是造价较高的好房。数目庞大的农村闲置住房,是巨大的社会资源,在我们国家和农民还不富裕的阶段,将其封死,无疑是一种浪费。使这些闲置资源盘活发挥效用,最直接见效的是能为农村人口迁入城镇提供资金帮助,加快城镇化进程,从而有效地促进经济社会发展。从保护农村集体经济组织的土地所有权的物权方面看,城镇居民购置农村居民闲置住房,该房屋的土地所有权即物权的权利人没有改变,仍是农村集体经济组织,集体组织的物权并没有因此而受到丝毫侵害。可见,城镇居民购置农村居民闲置住房不存在损害谁的物权的问题。《物权法(草案)》的上述限制,受损害的是农民,保护的不知是谁的什么物权。《物权法(草案)》作出这样的规定,给予“三农”的又是什么?
另外,作一些繁琐或没有实际意义的规定,似乎在忽悠“三农”。如《物权法(草案)》第一百三十条“土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时取得”。虽然,现行的《土地承包法》没有对土地承包合同名称作出规定,但规定“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权”。在现实中,各地普遍使用“土地承包经营合同”或“土地承包合同”名称,事实上承包户已依法取得了土地承包经营权。《物权法(草案)》的“土地承包经营权合同”与现实依《土地承包法》的“土地承包经营合同”虽然只有一字之差,但是一旦被通过,全国所有农村的土地承包户就必须再签订“土地承包经营权合同”,否则不取得“土地承包经营权”。《物权法(草案)》的这一繁琐规定,能给予“三农”什么呢?又如,据新闻报道,全国人大常委会办公厅举行新闻发布会的有关人员表示“土地承包经营权是农民非常关心的问题。草案赋予了农民土地承包经营权。这次审议的草案又作出一个重大修改,规定土地承包期限届满以后,由土地承包经营权人按照国家规定继续承包”。试问,难道此前农民没有土地承包经营权吗,是有了物权法草案才“赋予”的吗;在现实中,农民依《土地承包法》承包的土地还有二十多年的期限,现在就匆匆作出“土地承包期限届满后....按照国家规定继续承包”的规定,能给“三农”予什么实质性的东西呢?