腐败问题的制度透视与经济学分析

来源:百度文库 编辑:16楼社区 时间:2021/01/19 20:20:30

 

  腐败及其形成机制:一个简化的模式

  何谓腐败?舍雷夫(Sheleifer,A.)和维西理(Vishny,R.)把它定义为“政府官员出售政府产权以谋求私利的行为”。巴丹(Bardhan,P.)则用委托-代理关系来定义:“腐败是指基于私利而运用公共机构,其中得到公众(委托人)授权从事某些活动的官员(代理人)从事了不易被委托人监督的谋求私利的不良活动。”比如说,政府官员通常为提供许可证、执照、护照,为在海关放行或者为禁止竞争者进入市场而收取贿赂,也就是说,他们个人对政府官方拥有的商品加了价。因此,腐败就其实质是钻现行制度的空子,趁提供公共的“政府品”之机,进行权力寻租。人们之所以需要这类政府品,并不是因为它们有使用价值,而是因为它们代表一种权利,使人们能够合法地从事否则就无法从事的经济活动。据此,我们考察的腐败主要指由于考虑到家庭或私人团体的金钱或非金钱利益,偏离公共角色的职责规范或者违背某些法规而以权谋私的行为。这些行为包括贿赂(运用报酬改变委托人的判断)、裙带关系(以亲疏关系而非实际绩效用人)、不正当的占有(非法占有公共资源以供私用)和不正当的使用(在履行政府公职应尽的义务时收取额外的报酬、挪用公共资金进行房地产或股票投机)等等。

  为了探讨腐败的形成机制,可以就政府生产的有代表性的商品,如护照、通行证或许可证等,构造一个简化的模式。假定该商品是同质的;假定该商品由一个官员来出售,他有机会控制该商品的供给量,尤其是他能够决定不向某些人供给这种商品。为简便起见,假定官员与这些商品的生产成本不相关(因为有政府生产)。现在的问题是,官员提供这些商品的边际成本(MC)为多少?为此需要区分两种情形。其一,不带偷窃性的腐败,即官员实际上向政府交回商品的官方定价。这种情形下,官员提供商品的MC即为官方定价p。比如说,当官员按官方定价加上贿赂出售一个许可证时,他个人保留贿赂(Bribe)而把p交给政府,因而p即是他的MC。其二,带有偷窃性的腐败,即官员隐瞒销售行为,根本不向政府上交任何东西。这种情形下,买方付出的价格即为贿赂,甚至可能低于官价。比如海关官员私人收取低于关税的贿赂即让货物过关,而不交给政府一分钱,这时官员的MC为零。这两种情形的实质是相似的,所不同的只是官员的MC,在前者中,腐败抬高商品的总价格,而在后者中,却压低其价格。显然后者对于买方更有吸引力。

  这个模式尽管简单,但是却说明了腐败基于官员间的竞争或者消费者间的竞争而得以扩散的几种可能的机制。首先,腐败可能通过官员间的竞争而扩散。如果官职在官员之间是通过一个拍卖机制来分配的,其中谁付出的多谁就得到它,则潜在的不受贿的官员根本就付不起官职的费用,相反,那些受贿多的人会给高层官员付出更高的代价以谋求官职。这样,在极端情形下,官员间的竞争将使得官员们竞相收取高额贿赂。著名经济学家梯若尔(J.Tirole)的研究进一步表明,官员是廉洁或是腐败会形成一种“集体声誉”(collective reputation),既有的官员越是腐败,那么新来的官员越是可能接受甚至参与腐败活动。

  其次,腐败可能会通过消费者之间的竞争而扩散,尤其是对于带有偷窃性的腐败行为,更为重要的是买主之间的竞争。假如买主A能够比B更为便宜地买到政府商品,则A很容易在产品市场上胜过B。因此,任何稀缺资源的买主都会试图通过各种途径绕过市场机制,比对手更便宜地获取到资源或者某种特许的权利;而且假如某个买主A会贿赂官员以降低其生产成本的话,买主B也会做同样的事情。可以想见,一个城市中如果所有的不动产所有者都可以通过贿赂而不付税金,那么到最后就不会有任何人付税;如果只需交纳少量贿赂而不付关税就可过境,那么最后老老实实交关税的人将不存在。

  最后,模式还表明,之所以贿赂和腐败会持续扩散,还因为在上述竞争环境下,没有明确具体的法律,或者法律得不到执行和遵守。因为既然买者竞相贿赂,也就没有告发受贿官员的动机,致使腐败行为被察觉的可能性很小。而且由于腐败涉及面较广,即使发现了腐败现象,惩处的概率和力度也不会太大,于是形成了法不责众的心理。结果在这种腐败过程中,买卖双方不是讨价还价,而是成了实际上的合谋者,具有了共同利益,腐败的滋生也就是自然的了。

  腐败行为的成本收益分析

  腐败是一个涉及诸多领域的制度现象,同时也是一个特殊的经济现象,因此适合于经济学的规范分析。运用经济学常规的选择分析,当某人从事腐败活动的效用超过他把时间及其他资源用于从事其他活动所能带来的效用时,他就会从事腐败活动。这就是说,某些官员因腐败而犯罪,并不是因为他们的基本动机与别人有什么不同,某些国家之所以腐败泛滥,也不是由于这些国家的国民喜好此道,而是由于在既定的社会经济政治制度下,腐败的私人收益与社会收益之间、私人成本与社会成本之间存在巨大的差距,以致腐败成了一种合乎经济理性的行为。

  (一)腐败的私人成本与收益分析

  人们在从事政治或经济活动时,都要考虑到其私人所能得到的效用。这个效用不仅包括他们从当前职业上既得的各种有形的经济利益和无形的精神满足(如政治地位、学术研究或文艺创作都能带来精神愉悦),还包括各种预期利益的贴现值,如利润分成、权力、晋级加薪、提升职位的预期等。如果政治市场和经济市场都是完全竞争的,则不存在任何外部性。因为每个人若是从事正当合法的活动,就能得到全部市场利益,而若是他从事腐败活动,他也必须承担全部市场成本。在这种情形下,私人成本与社会成本、私人收益与社会收益是一致的,遵纪守法、履行职责能够带来既得的与预期的职位报酬;相反的,腐败贪污一旦被查处,就会由当事人承担全部成本,即使侥幸没有被查处,当事人也不可能从中得到任何额外好处。因此,理性的选择是正当合法地执行公职。

  但是在政治市场与经济市场并非完全竞争,或者在阶层式的行政与经济组织中存在委托-代理关系时,每个人即使恪尽职守,清廉奉公,也得不到由此带来的全部收益;反过来,即使他贪污腐败,也不会承担由此造成的全部损失。即每个人在公职上的行为的私人成本与收益可能大大偏离社会成本与收益。然而从经济理性出发,每个人决策的依据只是私人成本与收益的比较。一项行为即使可能提高社会收益,只要其私人成本超过私人收益,也就不会有人愿意尝试;而另一些行为尽管可能危害社会利益,只要其私人收益足以超过私人成本,就总会有人哪怕冒风险也愿意去做。腐败行为就是在这种逻辑下作出的一种选择。

  每个公职人员在行为之时,都会或明显或隐含地把他从公职上正当的既得收益与腐败受贿所可能得到的预期收益相比较。既得利益(用E表示)即公职所能享受的全部效用,而如果他在公职上从事腐败活动,他主观上预期劣迹不会被发现的概率为P0,并且可以在得到既得利益的同时,还得到腐败租金(用B表示),由此腐败出现的必要条件是:

  E0≤(B+E0)(1-P0)………(1)

  但是腐败是否会被查处以及怎样被查处,并不是由私人主观决定的,而是由社会政治法律制度安排所决定的。设在既定制度框架下腐败被查处的实际(客观)概率为P1(0<P0<P1<1=,被查处者将被调离公职或降职处理,他在此后替代性的其他职业中的能得到的收益设为E1,同时被查处者还可能受到罚款、审批、监禁、社会歧视、舆论谴责、丧失名誉等经济、法律与道德上的制裁,这是对私人收益的一个扣除(用U表示)。那么腐败出现的充分且必要条件是:
 
  E0≤(B+E0)(1-P1)+P1(E1-U)…(2)
 
  将这个式子略作变形可得:
   (E0-E1)+U≤B(1/P1-1…)(3)
 
  (3)式的左边显然是腐败的私人成本,它由职业上收益的净损失和其他社会损失组成。这里无非有三种情形:(1)当E0和U给定时,E1越大,即腐败者越容易在其他职位上找到工作(包括公职和非公职),并获得合法或不合法的收入与效用,则腐败的私人成本越小。相反的,E1越小,表明腐败者遭到普遍排斥,难以在其他社会经济组织中找到工作,则腐败的私人成本越大。在极端情形下,E1=0,则职业收益损失最大。(2)当U和E1一定时,则E0大,说明当前既得利益越大,腐败所可能蒙受的机会成本越大;E0越小,说明当前既得利益越小,腐败的机会成本越小。在极端情形下,E0≤E1,即腐败即使被查处,当事人也能得到比既得职业利益更高的职业利益,那么腐败私人成本也就最小。(3)当E0和E1一定时,则U越大,说明社会道德规范对腐败的惩处越严厉,腐败成本越高;而U越小,说明这种惩处十分宽容,腐败成本也就越低。在极端情形下,社会所有组织对有腐败劣迹者一概不予接纳,每个人只要有腐败记录就无法在现行社会生存,即U→∞,则腐败成本达到最大;而如果社会各个组织都在不同程度上存在腐败,社会对腐败持相当大程度的认同态度,甚至于腐败视为司空见惯的事,不腐败反而成了离情悖理的傻事,那么U→0,腐败的私人成本趋于最小。
 
  (3)式的右边表示腐败的预期私人收益,也就是贝克尔等人所说的从事腐败的“诱惑”(temptation)。显然它与腐败租金成正相关,与被查处概率P1成负相关。当P1一定时,腐败所可能得到的租金越高,则个人从事腐败活动的动力越强,而腐败租金的高低又取决于个人所拥有权力的大小、现行制度框架与经济运行秩序赋予该权力的经济价值和潜在受益者为得到该价值所愿付出的寻租资源等因素。当B一定时,则P1越高,腐败的诱惑力越是受到抑制,如果P1=1,那么腐败的预期收益等于0。而P1越低,腐败的诱惑力也就越强,如果P1→0,显然B(1/P-1)趋于无穷大,腐败的充分必要条件始终得到满足,则社会上会出现腐败成风,无法治理的局面。
 
  在大多数发展中国家,市场体系发育不全,竞争不完全,法制规范不健全,行政管理体制存在许多漏洞,以致腐败很容易成为个人理性选择的目标。在成本方面,首先是腐败的机会几乎无处不在,人们不需要位居要职,只要拥有任何一个稍有权力的公职,就可以把它变成腐败租金的来源。其次是公职上名义薪金一般地说都不高,往往比企业经营者的收入低得多,即E0较小。一些公职人员出于对收入差距的不满而试图从公职所赋予的权力上“创造出”更多的收入来,并且越是位高权重的人越有可能得到高的薪金外收入,他们的行为又给其他公职人员产生一种示范效应,以致各个层次的公职人员“雁过拔毛”,由职位权力所可能得到的有形的与无形的收入或好处已成为人们争取公职的一种预期收益了。最后,由于腐败活动已渗透到社会政治经济生活的各个领域、各个层次,以至于一些腐败行为已被视为公务范围内的合理合法行为而得到了默许和认可。许多人行贿,给各种名目的好处费,只是为了要公职人员做他们分内的事。坚持拒绝收取贿赂,不白吃白占白拿的官员和公务员相当少,他们甚至于得不到社会的理解。这表明,社会中正规与非正规规则对于腐败行为是相当“宽容”的,U的取值非常小。以上各方面的共同结果是,腐败行为的经济与非经济成本很低。
 
  在收益方面,一则腐败所可能带来的私人收益是相当高的。腐败者能够排他性地享受其权力所带来的收益,权力越大,权力独享性越强,则垄断收益也越高。二则腐败被发现、惩处的概率不高。许多发展中国家政治市场的信息不完备性、竞争不完全性比经济市场上要严重得多。政治职位是否空缺、如何取得这些职位等信息在很大程度上是不公开、不确定的。由于许多人都是借助于非公开的“寻求职业租”活动取得公职的入场券的,在政治领域中裙带关系十分普遍,以致有能力、有才干但是没有“关系”的人很难取得政治职位,结果已取得公职的人通常可以轻松地保有其职位,而不论他的政绩和政德是优是劣,这是对腐败者的一个保护网。同时,发展中国家政府机构臃肿,人员庞杂,多头管理现象严重,对官员行为的鉴别、监督不严格,许多数额巨大、涉嫌人员众多的大案、要案都拖延很久,难以得到披露与查处,腐败行为的存在具有了许多隐匿和逃脱的可能性。这些都表明,腐败的实际发现概率很小。
 
  综上所述,在发展中国家,基于社会政治法律制度等多种原因,腐败活动的私人成本相对很低,而腐败的私人预期收益却相对很高。在个人理性选择中,腐败成为一本万利、甚至无本万利的积累财富途径,这就是何以腐败屡禁不止,愈演愈烈的经济学逻辑所在。
  
  (二)腐败的社会成本与收益分析
 
  腐败的社会成本不仅体现在经济方面,而且还体现在政治、社会、文化、道德等诸方面。
 
  1.腐败的经济成本。大量事实说明,腐败会严重妨碍或误导经济发展,使之偏离社会最优方向,达不到应有的水平。这是因为:其一,腐败活动侵吞与虚耗了巨额资金,人为加剧了资金短缺状况,大量赃款外逃,阻碍和破坏了物质资本的形成和积累。其二,腐败具有很大的“传染性”,尤其是在高层腐败已为人所知却没有得到应有的惩治时,人们会形成一种玩世不恭的态度,并且自觉不自觉地把努力的方向也转向通过寻租和腐败活动而致富,这就造成了生产活动所能支配的人力资源量日益萎缩。其三,许多企业家提出的创新建议得不到支持,要么拖延时间以致企业家贻误时机,要么人为设置障碍,使创新计划得不到实现,结果创新积极性受到了挫伤。由此,腐败不仅给经济生活带来了很大的直接成本,还造成了更为庞大的间接成本。
 
  首先,需要计量和研究腐败的直接成本。毛罗(Mauro,P.)1993年提供了关于腐败对于效率和增长之影响的一个系统的经验分析。这类分析表明,阻碍经济发展的首要因素是高昂的腐败直接成本。在许多国家中,由于中央政府不够强大,使得各级政府机构和官员都独立地向其所辖的私人部门索取好处费,如果各级机构可以随意加入管制,则这些互补性的索贿要求会把私人部门累积的贿赂负担推向无穷大。
 
  其次,需要计量、但同时也更难以计量的是腐败的间接成本。在某种程度上,贿赂与税收是类似的。就像独裁者会确定出最优税率一样,垄断的政府商品供给者也会定出最优贿赂额,以使收益最大化。税收是对流向国库的价格的一个加价,贿赂则是对流向垄断供给者口袋的数额的一个加价,在独裁情形下,国库与垄断者的口袋是一个概念(如马科斯统治下的菲律宾),税收与贿赂自然是类同了。即使在政府商品的供给是多头垄断的情形下,贿赂也仍然与税收类似,所不同的只是,这时“税率”由各个独立的机构来确定,谋求的是各自收益的最大化而不是总收益的最大化。因此,腐败影响经济生活具有与税收类似的机制。但是,现在人们认识到,腐败与税收有一个十分重要的区别,即腐败通常是非法的,因而需要保守秘密。防止被发现和被惩罚的努力,使得腐败活动比一般的税收有更大的危害性。

  许多人曾经对发展中国家进口不太必要的先进技术,而不进口“适宜的”技术感到困惑。在高新技术交易中抬高报价、从中牟利的腐败动机对此提供了一种解释。穷国中有些官员在进口商品时考虑的是自己能否便利地获利,而不是国有企业能否由此而盈利。为此他们不仅不鼓励、甚至还禁止进口适宜技术,反而主张进口过于先进、超过其需要的技术,致使这些国家中技术的短缺与闲置并存,造成很大浪费。同样道理,许多发展中国家宁肯把极为有限的资源投入到大型基础设施建设、国防等领域中,而不投向教育、医疗、保健等领域中去,其中原因之一即是前者为各级官员提供的腐败机会比后者要大得多。如果把由于官员的腐败动机造成的对发展教育、发展卫生保健事业、引进适宜技术、促进技术创新等活动的忽视考虑在内,则腐败的间接成本简直是无法计量的。
 
   2.腐败的政治成本。许多发展中国家的政权软弱无力,既无法促使整个社会经济摆脱贫困状况,也无法遏制政治领域种种不利于发展的状况,缪尔达尔称之为“软政权”。腐败正是造成“软政权”的重要原因,这表现为:其一,腐败减弱了政府职能。其二,腐败阻碍各级政府作出决策和实施政策。腐败通常以偏离计划的方式影响发展的实际进程,并且使得计划执行中出现大量的不确定性因素。这不仅迫使诚实的官员不愿、也不能自己作出决策,而且增加了检查与监督不诚实官员的成本,这两者都趋向于使行政机器变得笨重而缓慢。其三,腐败还可能危及政府的合法性。腐败具有一种循环累积因果效应:腐败盛行造成经济发展的强大障碍,破坏了人们对政府的忠诚与信心,这往往成为政治不稳定甚至政局动荡的直接原因。更糟糕的是,在忠诚瓦解、腐败成风的状况下,新政府也难以统一人们的观念,只能继续助长计划和行政管理活动中的不合理性,腐败在这种新旧政体交替的过程中再次滋生,结果这一切又可能降低人们对政府的尊敬与忠诚,加剧政治不稳定性。

   3.腐败的社会文化道德成本。腐败活动降低了公职人员的公共责任心、社会义务感和道德标准,排斥权力运行和市场经济运行过程中的公平和正义原则,而这会使整个社会的道德水准面临每况愈下的危险。文化道德观念一旦堕落,就会迅速蔓延,往往要花相当大的时间和代价才可能重建道德规范,这个成本是难以估计的。

  除此之外,腐败还会造成间接的社会成本。通常地,腐败越严重,社会为了鉴别、监督、定罪、惩罚等所需投入的资源量越大,这对于发展中国家有限的可用于经济发展的资源也是一种消耗和浪费。

  上述分析表明,腐败具有巨大的外部不经济性,腐败活动的社会成本远远超过其私人成本,腐败的社会收益又远远低于私人收益。可见,腐败对于私人是有利可图的,并且收益丰厚,但对于社会则是破坏性的,因为私人把腐败活动的风险和成本转嫁给了社会。这就造成了腐败越多,则社会越难以治理,社会损失越大;反过来,社会越难以惩治腐败,腐败也就越猖獗的恶性状况。

  结语
 
  彻底的反腐败应该是一场长期的、全面的制度性的努力。所谓“制度性的努力”,是指必须通过社会政治经济法律等方面的制度变迁或制度创新,改变腐败活动的成本收益状况,使得所有人通过理性的经济选择,自动地放弃腐败活动。正如我们分析到的,一方面,只要腐败对于私人而言是有利可图的活动,它就不可能完全被法令所禁止;另一方面,只要惩治腐败对于社会而言是成本高昂的,政府就不可能采取全面的惩治措施。所以,在惩治腐败过程中,需要逐步建立起完善的市场体系,发挥市场机制的作用,围绕市场经济的发展,构造各种与之相应的制度结构,以求把腐败活动的私人总收益降低到最小,并把惩治腐败的社会总损失降低到最小。

  【作者单位:武汉大学经济与管理学院】